Bugünlerde Kamu Personel Reformu tekrar canlanmaya başladı. Reform gerekli mi? Evet gerekli. Ama her kesimin reform anlayışı oldukça farklı. Sendikalar ve memurların reformdan anladığı şeyle Hükümetin reformdan anladığı şey oldukça farklı. Yine reform çalışmalarının mutfağında olanlar ise daha farklı şeyler anlıyor. Yani herkesin reform beklentisi ve anlayışı oldukça farklı.

Daha önce bu köşede Personel Reformu'nun yaklaşık olarak 12 yıldan beridir gündemden düşmeyen ve etrafında çok hararetli tartışmaların yapıldığı bir süreç haline geldiğinden bahsederek birçok konuda öneri getirmiştik. Bugünkü yazımızda tekrar pahasına da olsa konuyla ilgili nasıl bir yaklaşım sergilenmesi gerektiğini izah etmeye çalışacağız.

657 sayılı Kanun'daki memur tanımı 1961 Anayasası'ndan kalma

Kamu kesiminde nasıl bir istihdam şekline yer verilmesi gerektiği 1982 Anayasası'nın 128'inci maddesinde yer verilmiştir. Bu maddede; Devletin, KİT'lerin ve diğer kamu tüzel kişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevlerin, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle gördürüleceği ile memurlar ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ile diğer özlük işlerinin yasa ile düzenleneceği hüküm altına alınmıştır. 1961 Anayasası'nda da benzer düzenlemeleri görüyoruz.

Hem 1961 hem de 1982 Anayasalarında devletin ve diğer kamu tüzel kişilerinin, genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevlerin memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görüleceği belirtilmektedir. Öz olarak her iki anayasada da asli ve sürekli kamu hizmeti ile genel idare esaslarının ön plana çıktığı görülmektedir. Hal böyle olduğu için de 1961 Anayasası'nın cari olduğu dönemde yürürlüğe giren 657 sayılı Kanun'daki memur tanımı değişikliğe uğramamıştır.

Genel idare esasları, asli ve sürekli kamu hizmetleri ile diğer kamu görevlilerinin ne olduğuna ilişkin herhangi bir mevzuat hükmü bulunmamaktadır. Öncelikle asli ve sürekli kamu hizmeti ile genel idare esaslarının tanımının yapılması gerekmektedir. Bu tanımların yapılması konunun bam telini oluşturmaktadır. Diğer değişikliklerin nasıl olması gerektiği ise üç aşağı beş yukarı bilinmektedir. Yani reform tek bir madde ile olacaktır. Yani kimler memur kapsamında olacak ve memur güvencesi esnetilecek mi?

657 sayılı Kanun'a göre memur tanımı Anayasa'ya uygun mu?

657 sayılı Kanun'daki memur tanımı 1982 Anayasası'ndaki tanımla örtüşmektedir. Ancak, tanımda yer alan asli ve sürekli kamu hizmeti ile genel idare esaslarının ne olduğuna ilişkin hususlara yer verilmediğini ve açıkta bırakıldığını görüyoruz. Buna göre kanundaki memur tanımının; "Mevcut kuruluş biçimine bakılmaksızın, devlet ve diğer kamu tüzel kişiliklerince genel idare esaslarına göre yürütülen asli ve sürekli kamu hizmetlerini ifa ile görevlendirilenler, bu Kanunun uygulanmasında memur sayılır. Yukarıdaki tanımlananlar dışındaki kurumlarda genel politika tespiti, araştırma, planlama, programlama, yönetim ve denetim gibi işlerde görevli ve yetkili olanlar da memur sayılır" şeklinde yapıldığı görülmektedir.

Bu tanımdaki muğlaklık yüzünden memur tanımı içerisine girmeyecek bir çok kamu görevlisinin memur olarak tanımlandığı ve 12 hizmet sınıfına dahil edildiği görülmektedir. 12 hizmet sınıfına baktığımızda en bariz şekilde yardımcı hizmetler sınıfını görüyoruz. Bu hizmet sınıfında yer alanların hiçbir şekilde memur tanımı içerisinde yer almaması gerekirken memur olarak karşımıza çıktığı görülmektedir.

Taşeron işçilerin statüsünün netlik kazanmasıyla konunun daha karmaşık hale gelmesi de ihtimal dahilindedir. Çünkü, ihtimallerden birisi geçici personel statüsüdür ki bu statü ile birlikte reform tamamen çıkmaza girecektir.

Görüleceği üzere, 657 sayılı Kanun'daki değişikliğin bam teli memur tanımıdır. Bu tanım sorunu giderildiğinde ve memur tanımı yeniden yapıldığında konunun büyük bir kısmının çözüldüğü görülecektir. Birkaç soruyla konuyu açıklığa kavuşturalım. 2016 yılı Aralık ayı verilerine göre 2.481.389 memur sayısından kaç tanesi asli ve sürekli kamu hizmeti görmektedir? Yardımcı hizmetler sınıfında göre yapanlara memur denilebilir mi? Sağlık ve yardımcı sağlık hizmetlerinde görev yapanlar memur tanımına girer mi? Eğitim ve öğretim hizmetleri sınıfında görev yapanlar memur tanımına girer mi? İşte bu sorular açıklığa kavuşturulmadan reform yapmak sağ cebindeki yitiğini sol cebinde arayan adamın durumuna benzer.

İşçi veya memur yerine çalışan kavramı çözüm mü, güvence ne olacak?

İşçi-memur ayrımı yerine çalışan kavramının kullanılması tek başına sorunu çözmez. Elbette bunun için de Anayasa değişikliği yapılması gerekeceği açıktır. Böyle bir değişikliğin ise ciddi tartışmaları beraberinde getireceği kuşkusuzdur.

Yeni bir tartışma oluşturma yerine mevcut Anayasa'daki asli ve süreli kamu hizmetleri ile genel idare hizmetlerinin tanımının bu zamana kadar niçin yapılmadığı üzerinde durulmalıdır. 1961 Anayasası'ndan 4 yıl sonra çıkarılan 657 sayılı Kanun'daki memur tanımı bu zamana kadar değiştirilmemiştir ve aşırı memur güvencesi Kanunun ruhunda vardır. Hal böyle iken her seferinde sorunu Anayasada görmek doğru değildir.

Ayrıca, memur sendikalarının katı bir tutum sergilediği memur güvencesi nasıl esnetilecek? Olağanüstü hal nedeniyle ve FETÖ operasyonlarından dolayı memur güvencesi zayıflamıştır ama bunun uzun vadeli devam ettirilmesi oldukça zordur. Bununla birlikte sorunun kaynağı memur güvencesi olarak düşünülüyorsa, güvencenin kaynağının Anayasa'dan ziyade 657 sayılı Kanun'dan ve İdari Yargılama Usulü Kanunu'ndan kaynaklandığının bilinmesi gerekmektedir.

Memurlara "Kamu Çalışanı" demek güvenceyi ortadan kaldırır mı?

Memurlara "Kamu Çalışanı" demek tek başına iş güvencesini ortadan kaldırmaz. Özellikle de göreve alma ve göreve son vermenin şartları açıkça belirlendikten sonra iş güvencesi açısından sorun oluşmaz. Kaldı ki idari yargının yerleşik içtihatları, statüye bakmadan iş güvencesini koruma yönündedir ve bu durumun değişeceğini de düşünmüyoruz. Dolayısıyla iş güvencesinin kaynağı ne memur statüsü ne de Anayasal güvencedir. Anayasada memur güvencesine ilişkin tek kelime olmayıp, iş güvencesi 657 sayılı Kanun'la sağlanmıştır. Nitekim memurların iş güvencesinin kaynağı 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nda yer alan katı kurallar ile idari yargının çalışan lehine aşırı korumacı tutumu ve idari yargı kapsamında olan kamu görevlilerinin İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun aşırı koruma zırhı altına alınmış olması kamu görevlilerini iyice dokunulmaz hale getirmiştir. Görüleceği üzere 657 sayılı Kanun tek başına koruma sağlamamaktadır.

Diğer yandan, işçiler açısından da yargının tutumu korumacıdır. Bununla birlikte 4857 sayılı Kanun'un 21'inci maddesiyle yargısal koruma bir anlamda bertaraf edilmiştir. Nitekim 4857 sayılı Kanun'un 21'inci maddesinde yer alan hüküm olmasaydı, işe iade davasını kazanan işçilerin göreve başlatılması gerekirdi. Ancak, göreve başlatılmama halinde yaptırım açıkça belirtildiği için bu yaptırımı göze alan işverenler işe iade kararını uygulamama seçeneğini kullanabilmektedirler.

Yukarıda da belirttiğimiz üzere, sorunun kaynağı kavramlardan ve statülerden ziyade içeriktedir. Ancak, yapılacak her düzenlemede günü kurtarmaktan ziyade uzun vadeli düşünmeye odaklanılmalıdır. Olağanüstü durumlarda olağan konulara getirilecek çözümlerin sıkıntı oluşturacağının da bilinmesi gerekmektedir. Aksi takdirde çalışanlar, amirlerin iki dudağı arasında perişan edilir. Netice olarak, el birliğiyle orta yolu bulmaktan uzun vadeli düşünmekten başka çaremiz yoktur.